违规出借公款是否构成挪用公款罪？

王某，男，中共党员，某市交通局副局长，某重大公路工程项目建设指挥部（系该市交通局下设机构，以下简称“指挥部”）负责人。2018年12月，该市A公路工程有限公司（私有公司，以下简称“A公司”）急需支付农民工工资，A公司董事长李某找到王某，请求王某从指挥部为A公司借款300万元，王某同意。2018年12月20日，经王某签批，指挥部借给A公司300万元。2019年5月20日，A公司归还了上述借款。经查，王某未从中谋取个人利益。

分歧意见

本案在办理过程中，对于王某上述行为是否构成挪用公款罪存在分歧。

第一种意见认为：王某作为某市交通局副局长、指挥部负责人，明知300万元系单位公款，非法将该款借给A公司，致使该款项脱离指挥部的掌握和控制达5个月之久，虽然A公司最终归还了该款项，但王某的行为已构成挪用公款罪。

第二种意见认为：王某虽有违规出借公款的行为，但该300万元的借款对象是A公司，不符合刑法第三百八十四条挪用公款罪中“挪用公款归个人使用”的要件规定，不应认定王某的行为构成挪用公款罪，而宜以违规出借公款予以定性，按照违反工作纪律进行评价。

评析意见

笔者同意第二种意见。

一、王某的行为不构成挪用公款罪

刑法第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。上述第一种意见认为，王某作为国家工作人员，利用职务便利挪用300万元给A公司使用，超过三个月未归还的行为，符合法定的挪用公款罪所列举的情形，应认定构成挪用公款罪。但因其未考虑“挪用公款归个人使用”具体要件，因此，这种观点是错误的。

根据《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔1998〕9号，以下简称《解释》），挪用公款罪，有三种具体的表现形式：（1）挪用公款归个人使用，数额较大、超过三个月未还的；（2）挪用公款数额较大，归个人进行营利活动的；（3）挪用公款归个人使用，进行赌博、走私等非法活动的。可见，无论哪种具体表现形式，“归个人使用”是构成挪用公款罪的法定必备要件。

本案中，王某将公款300万元以指挥部的名义出借给李某的A公司，是否属于挪用公款归个人使用？这涉及到对“归个人使用”含义的理解。《解释》曾经明确，“挪用公款给私有公司、私有企业使用的，属于挪用公款归个人使用”。据此理解，本案中王某将公款借给私有公司A公司，属于挪用公款归个人使用无疑。但2002年4月28日，全国人民代表大会常务委员会发布了《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》，对刑法第三百八十四条第一款规定的国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款“归个人使用”的含义，进行了专门的立法解释，其规定，有下列三种情形之一的，属于挪用公款“归个人使用”：（1）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的；（2）以个人名义将公款供其他单位使用的；（3）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。该立法解释明确了挪用公款“归个人使用”的具体含义，最高人民法院《解释》中的有关界定，因与立法解释冲突，不再适用。因此，不能因王某将300万元借给私有公司使用，便认定其挪用公款归个人使用。

本案中王某决定，以指挥部名义出借300万元给A公司，按照全国人大常委会的立法解释，必须查实王某在其中谋取个人利益，方可证明其挪用公款“归个人使用”。但经查证，王某在本案中未谋取个人利益，因此，其行为不符合挪用公款罪的法定构成要件，不构成挪用公款罪。

二、王某违规出借公款的行为属于违反工作纪律

王某的行为虽不构成挪用公款罪，但其将指挥部管理、使用的财政拨付资金300万元出借，违反了财政部《行政单位财务规则》第二十一条“行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用”和第四十条“未经同级财政部门批准，行政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借”的规定。应认定王某违反工作纪律，并依据《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《行政机关公务员处分条例》等有关规定给予其党纪政务处分。