放弃履行职责致其它行政机关不能行使政处罚权行为的定性

指导案例第1433号

卢高春滥用职权案

——放弃履行职责致其它行政机关不能行使政处罚权行为的定性

一、基本案情

被告人卢高春，男，1972年1月21日出生，原山西省风陵渡煤焦管理站站长。2013年9月12日被逮捕。

山西省太原市迎泽区人民检察院指控被告人卢高春犯滥用职权罪，向山西省太原市迎泽区人民法院提起公诉。

被告人卢高春对起诉书指控的案件事实及罪名不持异议，当庭自愿认罪。其辩护人提出：对无煤炭销售票罚款是一种行政处罚措施。《山西省煤炭销售票使用管理办法》（省政府212号令）是山西省政府颁布实施的，属于地方性规章。依据该办法第十一条、第十六条的规定，受煤炭行政主管部门的委托，省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管理站负责核查回收“山西省煤炭销售票（公路出省）”，对无煤炭销售票的处罚主体是县级以上人民政府煤炭行政主管部门。该规章并未将该行政处罚权委托给省煤运集团或其下属的煤焦管理站。山西省煤炭工业局晋煤经发（2008）579号文件《关于山西省煤炭销售票使用管理的补充通知》第二条第1项规定，省煤运集团所属煤焦管理站发现无煤炭销售票的煤炭，一律按规定予以处罚，并规定了处罚标准。依据《行政处罚法》第十八条、第十九条[注：此处引用的是修订前的《行政处罚法》，对应修订后的《行政处罚法》第二十、二十一条]的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚，受委托的组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。煤焦管理站作为企业，不具备实施行政处罚的主体资格，无权行使行政处罚权。煤焦管理站不具备对无煤炭销售票罚款的主体资格，作为煤焦管理站站长卢高春不符合滥用职权的主体资格，相关车辆未缴纳罚款造成的损失与被告人没有因果关系，被告人的行为不构成滥用职权罪。

太原市迎泽区人民法院经公开审理查明：2013年1月至5月，时任山西省芮城县风陵渡煤焦管理站站长的被告人卢高春为给单位谋取不当利益，违反《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》《煤炭可持续发展基金公路运输出省原煤查验补征管理办法（试行）》《山西省煤炭销售票使用管理办法》及《关于山西省煤炭销售票使用管理的补充通知》的规定，决定将出省的8692.5吨煤炭改为焦炭收取焦炭运销服务费和中介服务费，给国家造成应收而未收煤炭可持续发展基金521550元和对无煤炭销售票罚款434625元的经济损失。

太原市迎泽区人民法院认为：被告人卢高春作为受委托行使行政管理职权的国有企业的负责人，在该单位履行查验补征煤炭可持续发展基金、核查回收煤炭销售票职责时，违反山西省煤炭可持续发展基金、煤炭销售票管理的相关规定，放弃应当履行的职责，通过集体开会的方式决定将出省的8692.5吨煤炭改为焦炭收取运销服务费，给国家造成应收而未收煤炭可持续发展基金与无煤炭销售票罚款两项共计956175元的经济损失,卢高春的行为构成滥用职权罪。卢高春如实供述自己的罪行，自愿认罪，依法可从轻处罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第六十一条，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款、第五条第二款、第七条之规定，判决：

被告人卢高春犯滥用职权罪，判处有期徒刑九个月。

宣判后，被告人未上诉，检察机关未抗诉。判决已发生法律效力。

二、主要问题

（一）被告人是否属于具有滥用职权罪的主体身份？

（二）被告人所在单位核查回收煤炭运输票，是否属于行使行政处罚权？

（三）被告人安排其单位工作人员放弃履行职责行为是否属于滥用职权行为？

（四）工作人员放弃履行职责与国家行政处罚罚款流失之间有否有因果关系？

三、裁判理由

（一）关于被告人的身份问题

《山西省煤炭销售票使用管理办法》规定受煤炭行政主管部门委托，省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管理站（含出省口营业站，以下简称煤炭出省口管理站）负责核查回收“山西省煤炭销售票（公路出省）”。《煤炭可持续发展基金公路运输出省煤炭查验补征管理办法（试行）》规定，风陵渡煤焦管理站属于山西省煤炭运销总公司管理的43个出省口煤焦管理站之一。故核查回收“山西省煤炭销售票（公路出省）”的行为属于风陵渡煤焦管理站受煤炭行政主管部门委托而行使的行政职权。风陵渡煤焦管理站营业执照和组织机构代码显示其属于国有企业，被告人卢高春作为该煤焦管理站的负责人，符合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第七条关于滥用职权罪主体的规定。

（二）关于被告人所在单位核查回收煤炭运输票行为的性质

根据《山西省煤炭销售票使用管理办法》（省政府212号令，以下简称《办法》）的规定，对无煤炭销售票罚款是一种行政处罚措施。就法律渊源而言，212号令是山西省政府颁布实施的规范性文件，属于地方性规章。依据《办法》的规定，对无煤炭销售票的处罚主体是县级以上人民政府煤炭行政主管部门。根据《办法》第十四条规定，县级以上人民政府煤炭行政主管部门可以委托所属纠察机构对本行政区域内煤炭销售票的执行情况（含煤炭出省口管理站）进行监督检查。但该条规定的“监督检查”并没有明确由出省口管理站代替煤炭行政管理部门实施处罚。故该规章并未将该行政处罚权委托给省煤运集团或其下属的煤焦管理站。依据《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚，受委托的组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。煤焦管理站为企业，不具备实施行政处罚的主体资格，无权行使行政处罚权。依照《办法》的规定，受煤炭行政主管部门的委托，省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管理站负责核查回收“山西省煤炭销售票（公路出省）”，该核查回收行为只是一般的行政行为，不属于行使行政处罚权的行为。

（三）被告人的行为是否属于滥用职权行为

2013年1月至4月，被告人卢高春通过单位例会的形式决定将经过该站运输出省的煤炭按照焦炭收取相关费用并在该站职工大会上予以宣布，该站工作人员按照上述要求，在实际工作中对经过该站出省运煤车辆没有核查回收煤炭销售票（出省），而是对出省煤炭按照焦炭收取相关费用，该行为违反地方性政府规章的规定，放弃履行“受相关行政机关委托的行政管理职权”的行为性质，属于滥用职权。

（四）被告人安排单位工作人员放弃履行职责行为与国家行政处罚罚款流失之间的因果关系问题

《山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则（试行）》第二条规定：“本实施细则所称煤炭可持续发展基金，是指煤炭开采企业依照《山西省煤炭可持续发展基金征收使用管理实施办法（试行）》规定上缴的政府非税收入”。《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》规定，各级地方税务机关（以下简称地税机关）根据省人民政府的决定，受财政部门的委托负责基金征收管理工作，地税机关应当通过加强公路、铁路运输原煤环节的管理，查验补征基金，实现对外运原煤基金缴纳情况的有效监控和征收，对公路运输出省原煤基金可以委托省煤炭运销总公司管理的出省口煤焦管理站进行查验补征。《山西省煤炭销售票使用管理办法》规定受煤炭行政主管部门委托，省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管理站（含出省口营业站）（以下简称煤炭出省口管理站）负责核查回收《山西省煤炭销售票（公路出省）》。《煤炭可持续发展基金公路运输出省煤炭查验补征管理办法（试行）》规定，风陵渡煤焦管理站属于山西省煤炭运销总公司管理的43个出省口煤焦管理站之一。故本案中“风陵渡煤焦管理站查验补征煤炭可持续发展基金”，属于风陵渡煤焦管理站受地方税务机关委托的而行使的行政管理职权。对经过风陵渡煤焦管理站出省的运煤车辆核查回收煤炭运输票是对无煤炭销售票进行处罚的前提，而被告人安排其所在风陵渡煤焦管理站工作人员不履行核查回收煤炭销售票的行为，使得未获得煤炭销售票运煤车辆逃避了本应受到的处罚，导致行政机关无法行使行政处罚权，进而导致行政处罚款的流失。换而言之，被告人所在单位虽无行政处罚权，但被告人安排工作人员放弃履行职责，使本应受到行政处罚的行为不能被发现，导致相关行政机关无法行使行政处罚权，其行为与行政处罚款流失之间有直接因果关系。

综上，被告人作为受委托行使行政管理职权的国有企业负责人，安排工作人员放弃履行行政管理职责，导致其他行政机关无法行使行政管理职权，进而造成行政违法行为人逃避行政处罚及行政处罚款流失的损害后果，其行为符合滥用职权罪的构成要件，法院以滥用职权罪追究其刑事责任是正确的。