全国人大法工委许永安：关于《刑法修正案（十二）》有关情况的报告

全国人大常委会法工委刑法室副主任 

许永安 中国刑法学研究会2023年全国年会上的发言

 

作者：许永安（全国人大法工委）

来源：中国法学会刑法学研究会微信公号

尊敬的高老师，各位专家、同志们、朋友们：

首先，请允许我代表全国人大常委会法工委刑法室表示感谢。

长期以来，中国刑法学研究会和各位会员、专家们非常关心、支持刑事立法工作，积极建言献策，为我国刑法立法的发展提供了重要支撑，在此表示衷心的感谢！根据年会安排，下面我就《刑法修正案（十二）》（草案）的有关情况向大家作汇报交流。

今年7月25日，十四届全国人大常委会四次会议对《刑法修正案（十二）》（草案）进行了初次审议，目前正在根据各方面意见进行修改完善，将适时提请全国人大常委会审议。

这次的修正案一共八条，实际修改的内容为七条，其中三条涉及惩治民企内部腐败犯罪，四条涉及惩治行贿犯罪。应该说修改的条文不多，但是修改内容各方较为关注，影响也比较大，需要积极发挥包括在座各位专家的各方智慧，做好草案的修改完善工作。

第一大方面关于民企内部腐败犯罪规定。

改革开放之初，我国尚未建立社会主义市场经济制度，当时还没有民营企业。1979年通过的《刑法》，1988年《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》等对有关腐败犯罪做了规定，主要是针对国家机关、人民团体和国企、事业单位等国家工作人员腐败犯罪，没有将民企纳入刑法规制和反腐败视野。

1988年在《宪法》上确定了私营经济发展的根本方针，1992年邓小平同志南巡讲话后，我国公司企业治理结构改革和经营体制改革步伐加快，1993年通过了《反不正当竞争法》和《公司法》，相应地1995年全国人大常委会通过《关于惩治违反公司法犯罪的决定》，对公司董事、监事，或者职工的受贿、职务侵占、挪用资金犯罪做了规定。这是我国法律第一次对民企人员等非国家工作人员相关腐败犯罪作出规定。1997年《刑法》吸收1995年《关于惩治违反公司法犯罪的决定》的规定并作了修改完善，应当说1997年《刑法》根据当时惩治犯罪的需要，针对的主要还是公职人员腐败犯罪。但是对于民企等非国家工作人员腐败犯罪规定的比较简单。

此后，根据经济社会发展和情况变化，立法机关又通过《刑法修正案》六、八、九、十一等对公职人员以外的腐败犯罪不断进行完善，我简要介绍一下相关内容。

1.扩展非国家工作人员腐败犯罪的范围，将公司、企业人员受贿罪的犯罪主体，以及对公司、企业人员行贿罪的犯罪对象由公司企业扩大到所有单位。

2.调整刑罚结构，加强平等保护。2020年12月通过的《刑法修正案（十一）》对职务侵占、非国家工作人员受贿、挪用资金罪等做了修改完善，进一步提高和调整了刑罚配置，增加罚金刑，增加对民营企业内部腐败犯罪惩治。以上对民营企业有关腐败犯罪修改后，除了不判处死刑以外，与公职人员腐败犯罪的刑罚已经基本接近，落实了平等保护精神，同时在总结经验基础上对挪用资金犯罪增加了从宽处罚的情形。

3.增加背信损害上市公司利益罪，1997年《刑法》第165到169条对有关国企人员的腐败背信犯罪做了规定，这是根据国企的性质、特点和当时惩治国企犯罪的实践需要做出的规定。当时民营企业这方面的情况并不突出。随着我国民营企业的发展，相关背信犯罪在上市公司领域犯罪中开始凸显，上市公司资产被非法侵占的情况比较普遍。为了维护证券市场的正常秩序，保护上市公司和公众投资人的利益，《刑法修正案（六）》增加了背信损害上市公司利益犯罪。

《刑法修正案（十二）》修改完善民营企业内部人员腐败犯罪的有关背景和考虑。党中央始终高度重视民营企业发展工作，特别是党的十八大以来，强调坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”“两个健康”，要求依法保护民营企业产权和企业家权益，从制度上和法律上把对国企民企平等对待的要求落实下来。2023年7月，中央发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，对促进民营经济发展壮大作了新的部署，其中对民营企业内部腐败的防范治理提出了明确要求。

从现行《刑法》看，基本能够覆盖实践中常见的民企内部腐败犯罪。同时，实践中民企内部犯罪也出现了一些新情况、新问题。过去针对国有企业规定的一些背信腐败犯罪在民企也开始出现和增长，需要进一步完善刑法规定。为此，我们多次会同中央有关部门共同研究，先后赴山东、天津、浙江、广东等10省市深入企业走访座谈，开展问卷调查，了解情况，当面听取了100多家企业意见。从调研情况看，各方反映近年来民企内部腐败问题多发、易发，案件不断增长。主要表现在侵占、挪用、受贿和背信等方面，尤其是非法经营同类营业，为亲友非法牟利等行为反映比较突出，有的企业内部人员法治意识淡薄，错误的认为在国有企业拿国家财产是犯罪，在民营企业拿老板的钱没有多大事。同时这些企业内部治理不规范，缺乏有效监督，需要加强这方面的治理应对。

2013年以来，全国人大代表、政协委员提出的涉及这方面的议案、建议和提案也有60多件。这次《刑法修正案（十二）》修改增加民营企业内部人员故意背信损害上市公司利益的相关犯罪，将民营企业内部发生的非法经营同类营业，为亲友非法牟利和徇私舞弊、低价折股、出售资产等三类行为也规定为犯罪。这一修改将进一步增强民营企业家信心，加强对民营企业财产平等保护力度，为民企有效预防惩治内部腐败犯罪提供法律手段。《刑法修正案（十二）》草案修改《刑法》第165、166、169条，将现行对“国有公司、企业”等相关人员适用的犯罪扩大到民营企业。应当说，上述三类犯罪在国有企业上比较典型，这是国有企业的性质和特点造成的。近年来，随着民营企业的发展变化，民营企业内部人员也不断出现上述情况，严重损害民营企业利益，有的企业反映，内部关键岗位人员在外另起炉灶，转移企业利润，侵犯商业秘密，侵占企业商业资源，或者将企业商业机会、利益通过各种隐蔽方式转移给亲友企业，给企业造成重大损害。如果发生在民营企业，按照现有规定无法处理，迫切需要与时俱进，完善刑法规定。

这次修改进一步丰富完善了刑法侵害民营企业罪名体系，贯彻执行上述规定需要注意以下几个方面：

1.准确把握政策尺度，我国民营企业发展不平衡情况还比较复杂，很多企业治理结构和日常管理不规范，还有不少是家族企业。在案件处理上应该充分考虑企业实际情况，特别是对于涉及企业内部股东之间的矛盾纠纷，要注意把握好犯罪界限和民刑交叉法律问题，防止利用刑事手段干涉企业正常生产经营活动，要充分考虑企业意愿，加强对企业的追赃挽损工作。

2.执法司法中要加大对民营企业保护力度。这次修改是法律上落实平等保护的重要举措，同时执法司法中更要落实好平等保护，从一些企业反映看，实践中有的部门对企业报案不够重视，企业存在立案难等实际情况，有的部门存在错误观念、重公轻私，把民企内部腐败看作民企的家事，把打击民企腐败，为民企追赃完损看作是为民企帮忙，这个问题也要认真研究。

3.进一步完善民企源头防范和治理腐败的体制机制，要坚持系统观念、综合治理，在给予企业刑法保障手段的同时，有关方面也要加强引导，支持企业建立完善内部反腐败工作机制。

第二大方面，《刑法修正案（十二）》关于完善行贿犯罪的规定。

应该说，完善腐败犯罪刑法规定是历次刑法修改的一个主线。近年来，立法机关对行贿犯罪规定也多次作出修改完善，不断加大惩处力度，补充完善相关贿赂犯罪罪名。特别是党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，对腐败零容忍，要求建立不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的体制机制，从党的自我革命的高度推进反腐败斗争，作出一系列重大决策部署。我国刑法立法贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，从实体法、程序法等方面不断对腐败犯罪法律制度做出修改完善，其中对行贿犯罪的修改是重要方面。

为贯彻落实习近平总书记有关惩治行贿犯罪的重要指示批示精神，贯彻落实党的十八届三中、四中全会对加强反腐败工作，完善惩治腐败法律规定的要求，2015年通过的《刑法修案（九）》对行贿犯罪做出修改完善，这次是在2015年的基础上进一步做出修改完善。

习近平总书记就惩治行贿犯罪作出重要指示批示，党的十九大、二十大都强调坚持受贿行贿一起查，2021年7月，中央纪委国家监委会同有关方面联合发布《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》，加强联合惩戒等贯彻落实党中央关于从严惩治行贿犯罪的要求，我们要清醒认识到，行贿人“围猎”党员干部是当前腐败增量仍有发生的重要原因，行贿与受贿是一体两面，行贿人“围猎”是政治生态的一个重要“污染源”，对屡教不改的行贿者要从严处置，坚决查处多次行贿、巨额行贿，向多人行贿，危害一方政治生态的行贿人，强化法律保障，在法律源头上进一步落实“零容忍”“强震慑”，为斩断“围猎”链条提供法律武器。

从实践看，我们确实存在对行贿惩处偏弱的情况。从有关数据看，同期受贿行贿案件查处数量差距较大，实践中一个受贿案件对应的行贿人通常为多人，如果考虑这一情况，未被追究刑事责任的行贿人（次）和比例会更高，这种过于宽大不追究行贿的情况不利于切断贿赂犯罪因果链，系统治理行贿犯罪问题需要进一步发挥刑法在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制中的重要作用。

这次刑法修改关于贿赂犯罪主要包括三个方面：

1.进一步明确对一些严重行贿情形加大刑事追责力度，将党中央确定重点查处的行贿行为在立法上规定要从重处罚。

2.调整提高单位行贿罪的刑罚。一些行贿人以单位名义行贿，规避处罚，导致案件处理不平衡，各方面对此反映单位惩处力度不足，这次《刑法修正案（十二）》（草案）调整单位行贿罪的刑罚档次。

3.对其他贿赂犯罪的刑罚做出相应调整，我国刑法根据贿赂犯罪的主体、对象、行为等的不同规定了较多罪名，对行贿罪、对单位行贿罪做出调整之后，为贯彻从严惩治行贿犯罪的精神需要相应调整其他贿赂犯罪法定刑，做好衔接和平衡。

本次修改行贿相关规定，注意与受贿罪等的衔接，将行贿、单位行贿、单位受贿罪等起刑点由五年以下调整为三年以下，体现了罪刑相适应的刑法基本原则和体系性修改的思路。

最后，关于把握《刑法修正案（十二）》关于行贿罪修改的规定，我觉得有这样几个方面：

1.修正案通过施行以后，关于行贿犯罪有关执法司法部门应当准确把握精神，加强和改进有关工作。在保持惩治受贿犯罪高压态势的同时，加大对行贿行为惩治力度，贯彻受贿行贿一起查的要求，妥善把握查处行贿的政策尺度，扭转重受贿、轻行贿的观念，不断提升办案能力和水平，对法律规定重点查处的案件要坚决予以立案，该处理的坚决做出处理，一般情况下不宜轻易不移送，或者不处罚。同时要完善行受贿证据规则，拓宽证据收集途径，完善有关贿赂认定的证明标准和机制。

2.从社会面上来说，我们要牢固树立遵守《宪法》法律的意识和自觉，在社会经济活动中都应当树立法治意识、合规经营意识。

3.行贿治理是一项系统工作，需要标本兼治，综合施策，《刑法》是预防治理行贿犯罪的重要方面，但并不能包治百病。除了《刑法》对行贿刑事责任的修改完善以外，其他法律，如《公司法》《招投标法》《反不正当竞争法》等对相关领域行贿人员的从业禁止、非法利益剥夺，以及吊销执照等作了规定，这些规定也为加大惩处行贿犯罪提供了法律依据。同时，各有关方面应当深入分析研究行贿犯罪的情况，多发高发原因，以及查处中遇到的问题和困难，对行贿多发、频发领域开展专项整治，加强防范行贿的宣传教育和警示。对依法不移送追究刑事责任的行贿人加强经济制裁力度，进一步完善有关行贿非法利益的认定和追缴处罚机制，进一步落实民营企业平等保护政策和优化营商环境，加强行政审批、资源分配公开透明，防范企业以行贿求机遇。

目前，《刑法修正案（十二）》（草案）还在审议过程当中，下一步将根据各方面意见，进一步做好修改完善工作。希望中国刑法学会广大专家、学者继续关注支持刑法修改工作，提出宝贵意见建议。

最后，期待中国刑法学研究会在推动我国刑法学研究繁荣昌盛上发挥更加重要的积极作用，为中国刑法立法提供更多的智力支持。预祝本次年会圆满成功，谢谢大家